与非法用海有关的海洋行政纠纷案件裁判规则探究
——以司法大数据分析为研究视角
论文提要:
从与非法用海有关的海洋行政纠纷司法大数据来看,自2019年起,此类行政案件呈迅速增长趋势,行政机关的败诉率为35.14%,行政机关败诉的主要原因包括在行政强拆行为中行政机关不具有强制执行权,行政处罚决定中责令当事人恢复海域原状不合理,以及在行政处罚中按照一次性征收海域使用补偿金的标准对当事人计算罚款等,主要争议焦点也较为集中,涉及当事人在与村委会签订了承包合同后是否有权合法用海、滩涂法律性质的认定、非法用海罚金的计算问题以及跨法违法行为的法律适用问题等。从本文对上述争议焦点相关的裁判规则的分析可以看出,实践中行政机关还存在着对用海事实的查明不够准确,适用法律不够规范等问题,而司法机关在审理此类行政纠纷案件时,也存在着裁判尺度不统一、同案不同判的情况,建议应出台相关司法解释或典型案例、统一裁判尺度,加强涉海司法机关与行政机关的协同合作,加强对海域使用管理法及相关法规等的宣传工作,以提升我国海洋治理能力现代化水平,促进公正司法和依法行政。(全文共9604字)
关键词: 非法用海 海洋行政处罚 司法大数据
主要创新观点:
本文通过检索与非法用海有关的海洋行政纠纷司法大数据,对此类案件的裁判结果、行政机关败诉原因、主要争议焦点等相关数据进行多维度分析,结合具体案件对相关的裁判规则进行探究,并针对经由大数据分析发现的目前行政机关执法和司法机关裁判存在的问题提出相应的意见和建议,以期为促进涉海行政机关执法规范化、司法机关裁判统一化,提升海域治理现代化提供一些司法贡献。
以下正文:
海洋是资源的宝库,具有重要的生态功能和战略功能。党的十八大以来,习近平总书记对海洋生态保护多次作出重要指示,要求“把海洋生态文明建设纳入海洋开发总体布局之中”[1]。然而,非法占海、围填海现象在我国沿海多地仍屡禁不止,成为近年来我国近海海洋生态遭受破坏的重要原因。2017年,国务院批准授权组建国家海洋督察组,对沿海省区市开展围填海专项督查,严厉整治非法围填海、占海行为,形成了严厉查处“向海索地”违法行为的高压态势。随着行政机关对非法围填海、占海行为的行政处罚和行政强制案件的日益增多,相应的行政诉讼案件数量也逐渐上升。
笔者通过检索与非法填海、占海相关的海洋行政纠纷全部公开案例,对其裁判结果、行政机关败诉原因、主要争议焦点进行分析,从而对此类海洋行政纠纷案件的相关裁判规则进行初步梳理和探究,以期对统一和规范海洋行政机关执法工作、促进海洋行政争议有效化解,推进依法用海、管海,促进海域治理现代化起到一定的作用。
一、与非法用海有关的海洋行政纠纷案件司法大数据
截止2020年4月22日,以法院认为包含“海域使用管理法”、“第四十二条”、全文不包含“非诉执行”作为检索条件,在Alpha案例库[2]中进行检索,所得裁判文书90篇。
(一)时间分布
图1时间分布图(单位:件)
从图1的年份分布可以看出,2010年-2018年期间,此类海洋行政纠纷案件数量较为平稳,自2019年起呈剧增趋势,达到48件,单年案件量已超过以往历年案件总和。
(二)地域分布
图2地域分布图(单位:件)
从图2的地域分布可以看出,此类海洋行政纠纷案件主要集中在浙江省、山东省、海南省,分别占比33.33%、21.11%、13.33%。其中浙江省的案件量最多,达到30件。(注:此处显示该条件下案例数量排名前五的省份。)
(三)案由分布
图3案由分布图(单位:件)
从图3的案由分布可以看出,此类海洋行政纠纷案件中所占比例最大的为行政处罚纠纷案件,占比48.78%;其次为行政强拆纠纷案件及行政赔偿纠纷案件,分别占比20%和14.44%。
(四)裁判结果分布
图4裁判结果分布图(单位:件)
从图4的裁判结果分布可以看出,扣除非诉执行及无关案件,在行政处罚、行政强制及行政赔偿类纠纷案件中,裁判结果为驳回诉讼请求的占多数,占比64.86%,行政机关的败诉率为35.14%,其中,被确认违法的占24.32%,撤销或部分撤销行政行为的占9.46%,余下的1件为法院对行政处罚的金额作出了变更。
(五)行政机关败诉原因分布
图5行政机关败诉原因分布图(单位:件)
从图5的行政机关败诉原因分布可以看出,行政机关败诉的首要原因是在行政强拆行为中,行政机关不具有强制执行权,超越职权进行了强拆,共有16件。位居次位的原因有行政处罚决定中责令当事人恢复海域原状不合理,以及在行政处罚中未查明当事人的实际用海时间,直接按照一次性征收海域使用补偿金的标准对当事人计算罚款。
(六)主要争议焦点分布
图6主要争议焦点分布图(单位:件)
从图6的主要争议焦点分布可以看出,此类海洋行政纠纷案件的争议焦点较为集中,位居首位的是在当事人与村委会等主体就案涉海域签订了承包或租赁合同的情况下,当事人是否有权合法用海的问题,此类案件共有15件。其次分别涉及到滩涂法律性质的认定以及在计算违法填海、占海的罚款时,按照一次性征收海域使用金的标准计算罚款是否合理的问题。此外,常见的争议焦点还涉及跨法违法行为的法律适用问题,以及违法行为是否已超出行政诉讼法规定的两年追诉时效的问题。
二、与非法用海有关的海洋行政纠纷案件相关裁判规则探析
根据上述数据,笔者将选取上述争议焦点中目前存在的争议较大的问题,也是导致行政机关败诉的常见原因,结合实践中的裁判情况进行探析,以期就今后类似的争议问题为行政机关和司法机关执法和裁判提供参考和借鉴。
(一)涉及当事人与村委会等主体签订了承包或租赁合同的情况
在与非法用海有关的海洋行政处罚纠纷案件中,常常出现当事人就案涉海域与当地村委会签订了租赁或承包合同,并依约支付了租金的情况。而在此类案件中,村委会往往也在《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称海域使用管理法)实施之前取得了当地县级政府颁发的相关许可执照。[3]在此情况下,当事人往往以其已合法取得案涉海域的使用权为由,要求撤销行政处罚决定,或主张处罚对象应为出租人当地村委会。
对于在海域使用管理法实施前已由村民委员会经营、管理的养殖用海的情况,该法第二十二条规定了相应的衔接机制[4],即对于该法实施前,已经由当地村集体组织经营、管理的养殖用海,经当地县政府批准,可以将相关海域使用权确定给村集体组织。也就是说,在海域使用管理法实施之后,当地的村委会或农村集体组织仍应经海洋行政主管部门确定案涉海域是否符合海洋功能区划,并经当地县级人民批准,方可取得海域使用权。在当地村委会未取得海域使用权的情况下,即便当事人与村委会签订了相关租赁或承包合同,依据海域使用管理法第三条的规定,依然属于非法用海,依法应当受到处罚。而对于处罚的对象问题,考虑到实际用海人应为案涉海域的承租方,行政机关对承租方处以罚款并无不当,对于出租方村委会,可对相应的租金作为违法所得依法进行没收。
(二)关于滩涂法律性质的认定
根据上文统计的数据,在与非法用海有关的43件海洋行政处罚纠纷案件中,其中有14件涉及到对滩涂法律性质的认定。在实践中,不少行政相对人往往以案涉非法用海区域为滩涂、并非海域为由,主张行政机关对非法用海的事实认定错误[5]。以山东省威海市中级人民法院(2013)威行再终字第9号辛某聚与乳山市海洋与渔业局行政处罚纠纷案为例,行政机关以辛某聚未办理海域使用权证围海养参为由,对辛某聚作出责令退还占用海域,恢复海域原状,没收违法所得并处罚款13230元的行政处罚。辛某聚向乳山市人民法院起诉,乳山市人民法院判决维持上述处罚决定,辛某聚向山东省威海市中级人民法院提起上诉,二审判决驳回上诉,维持原判。辛某聚再次向检察机关申诉,山东省人民检察院向山东省高级人民法院提起抗诉认为,案涉区域属于滩涂,根据国务院法制办公室对《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》的复函(国法函﹝2002﹞142号)“……依照现行法律规定,“滩涂”属于土地;“滩涂”与“海域”的划分,关键在于“海岸线”的划定,属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋与渔业局是国土资源部管理的国家局,建议你部会同国家海洋与渔业局进行充分论证后拿出划定方案,必要时报国务院批准后实施。”该批复说明:截止至该复函日期,对海岸线的划分并不明确;对海岸线的划分标准的核准权最终在国务院。但截止目前,国家对海岸线应如何划定并未有详细的标准出台。法院审理行政案件,依据法律法规、参照规章,本案判决中对海岸线认定的依据为国家标准和行业标准中对海岸线的定义;且上述标准出版时间均早于国务院法制办上述复函,说明国务院法制办对上述标准中海岸线的定义并未认可。行政机关在国家对海岸线未有明确规定的情况下,依据国家标准对辛某聚承包使用该区域的行为进行处罚,法律依据不足。
对于滩涂法律性质的认定之所以会出现上述争议,主要是由于按照国务院上述复函及《国家土地管理局关于对滩涂管理问题的复函》《中华人民共和国土地管理法实施条例》(
当然,对于“平均大潮高潮时水陆分界痕迹线(即海岸线)”的认定,不宜依据自然人的直观观察,而应当依据行政主管机关依法测绘形成的海岸线测绘成果坐标。在实践中,许多当事人往往以其并不知晓具体的海岸线测绘成果坐标为由进行申辩,要求撤销行政处罚决定。然而,此种理由并不成立。因为无论案涉区域的表面形态如何,无论使用土地或海域都需要获得相应主管部门的许可。即便当事人认为案涉区域属于土地,其对该区域的使用也应先取得相关土地主管部门的许可,届时,行政机关自然会告知其该片区域的性质,如因当事人未能及时申请相应使用许可而导致其未能了解案涉区域的法律性质,应由其自行承担其不利后果。
(三)关于非法用海罚金的计算问题
根据海域使用管理法第四十二条对非法用海罚金的规定[7],对于非法占用海域,或从事非法围填海活动的,应按照“非法占用海域期间内”该海域面积应缴纳的海域使用金处以一定倍数的罚款。但按照财政部、国家海洋局《关于加强我国海域使用金征收管理的通知》(财综〔2007〕10号)第二条,对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金,因此,对于上述类型的违法用海,行政机关往往直接以一次性计征海域使用金的标准为基数直接乘以罚款倍数,而不考虑当事人实际占用海域的期限,行政相对人往往对此提出异议,而在司法实践中也存在不同的观点和裁判。有法院认为,根据财政部、国家海洋局的财综〔2007〕10号通知,对于上述类型用海类型的海域使用金缴纳方式为一次性征收,其目的在于对海域进行完全改变自然属性的利用,在填海施工完成时其对海洋资源造成的损害已经形成,故无须按年计算海域使用金,同理对非法填海行为亦不存在仅在非法占用时间内计算海域使用金的情形,当事人填海行为无论其占用时间长短,其对海洋的破坏程度没有不同,行政机关按照一次性计征海域使用金的标准对当事人进行罚款并无不当。[8]然而,也有法院认为此种征收罚款的方式明显不当,海域使用管理法第四十二条的文义已清楚表明,对非法占用海域的行为处以罚款,必须以“非法占用海域期间内”该海域面积应缴纳的海域使用金作为罚款基数,再乘以相应倍数(处罚幅度)而得出具体罚款金额。显然,该条文同时将“非法占用海域期间”和“非法占用海域面积”作为考量违法行为危害程度的情节,并据此确定罚款金额,完全符合违法行为与处罚相当的原则,体现制度设计的合理性。财政部、国家海洋局的财综〔2007〕10号通知是对合法用海单位或个人计征海域使用金的规定,而海域使用管理法第四十二条是对非法占用海域行为予以处罚的规定,两者性质不同、调整对象不同,不能混为一谈。[9]
笔者赞同后一种观点,首先,全国人大法工委在关于海域使用管理法第四十二条适用问题的答复意见(法工办复字﹝20045号﹞)中已明确,对于非法围填海的,作为罚款处罚计算标准的“海域使用金”是指该海域被非法占用期间应缴纳的海域使用金。尽管上述答复未明确指出不能够适用一次性征收海域使用金的标准进行征收罚款,但从其文义来看,已强调了对于非法围填海进行处罚时仍应考虑“海域被非法占用期间”这一重要因素。其次,对于非法围填海行为,海域使用管理法本身已考虑到其相较于其他非法占用海域的行为对环境的危害程度更大,规定了更高的处罚幅度,如再以一次性计征海域使用金的标准计算罚款,容易导致罚款数额畸高,背离过罚相当原则。对于此类按照一次性征收海域使用金的用海行为,依据海域使用管理法第二十五条的规定,用海周期最长的可达五十年,如在对此类围填海等非法用海行为处罚时不考虑非法占用海域期间长短,必将导致无论非法占用海域时间是几个月还是五十年,处以罚款的金额都相同,既不符合行政处罚法的比例原则,也容易导致当事人怠于整改,不利于生态环境的恢复。其次,财政部、国家海洋局的财综〔2007〕10号通知本身已考虑到围填海等用海行为的用海周期较长,且在国家提前收回的情况下也规定了对应的补偿措施,并非不考虑用海周期的长短,行政机关在计算罚款时,不能够因为对当事人实际用海期限的事实查明上有难度,便径行作出对当事人严重不利的选择。
(四)关于跨法违法行为的法律适用
在不少与非法用海有关的行政处罚案件中,都存在行政相对人的违法用海行为已存在多年,甚至违法用海行为的开始早于2002年1月1日海域使用管理法施行之日的情况[10]。之所以会出现此种情况,一方面是由于行政机关在执法中日常监管不到位,对违法行为查处不及时,另一方面是由于2017年以来中央环保督查在沿海各地开展了专项督查活动,就发现的非法围填海、占海行为向各地海洋主管部门提出了反馈意见,导致许多历史遗留问题纷纷浮出水面。在此种情况下,由于违法行为已持续多年而未被查处,容易导致行政相对人产生不需负行政责任的心理,行政相对人往往会提出违法行为在海域使用管理法施行之日即已开始,不应适用海域使用管理法,且已超出两年追诉时效的抗辩。
以厦门海事法院(2019)闽72行初23号郑某祥与泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局海洋行政处罚纠纷案为例,在该案中,行政机关以原告郑某祥在未取得海域使用权证的情况下非法占用海域进行围垦为由,对原告作出责令退还占用海域,恢复海域原状,没收违法所得并处罚款42.17万元的行政处罚。郑某祥认为,其于1998年即开始对案涉区域进行围垦建设鱼塘,该片鱼塘在建设之前的自然形态是滩涂,本案应适用违法行为发生时有效的《福建省沿海滩涂围垦办法》(1996年1月28日施行)进行处罚,行政机关法律适用错误。
对于此类违法行为存在连续或持续状态,且行为开始于新法(在上述案件中即为海域使用管理法)生效前,结束于新法生效后,跨越新旧两部法的情况,行政机关在作出处理时应如何适用法律,存在一定的争议。一种观点认为,应适用旧法,理由是跨法行政违法行为开始于新法生效前,尽管行为在新法生效后仍在持续,但主要违法行为系发生在新法生效前,根据法不溯及既往的原则,应当适用旧法;第二种观点认为应分段适用,对于新法生效前的行为适用旧法,对于新法生效后的行为适用新法;第三种观点认为应适用新法,由于跨法行政行为处于持续状态,行政机关在作出处罚时新法已经生效并代替了旧法,应当适用新法。[11]
尽管行政法领域的法律法规和司法解释对此类跨法违法行为尚无明确规定,但《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》曾对类似的问题作出回应,在上述会议纪要第25条中,针对“违法建筑物建成于《城乡规划法》实施之前,规划部门在该法实施之后作出行政处罚,应当适用《城乡规划法》还是《城市规划法》的相关规定”这一问题,答复“……违法行为处于持续状态的,应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态,应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》”。参照上述会议纪要,对于此类跨法违法用海行为,可适用新颁布的海域使用管理法进行处罚。但是,考虑到新法与旧法往往在处罚类型、幅度上存在巨大的差别[12],而违法行为开始时,海域使用管理法尚未颁布,行政相对人在开始违法用海行为时,无法预知未来新法的处罚力度,而真正对海洋自然资源、生态环境造成严重危害后果的,恰恰是在新法颁布前的围垦行为,如单纯机械地适用新法对行政相对人进行处罚,有违行政合理原则、比例原则。
为解决上述问题,可参考刑法上对“跨法犯”从新兼从轻的处罚原则,最高人民检察院曾于1998年12月2日下发《关于对跨越修订刑法施行日期的继续犯罪、连续犯罪以及其他同种数罪应如何具体适用刑法问题的批复》,明确对于跨越刑法施行日期的跨法犯,一律适用新法,但如果旧法的处理轻于新法,应在适用新法的前提下适当从轻。因此,在处理跨法违法用海行为时,也可比照上述原则,在适用新的海域使用管理法的前提下对当事人进行从轻或减轻处罚,此种做法,既能实现新法对当事人的震慑作用,避免当事人因旧法违法成本低而继续违法,又能够兼顾行政法的合理原则和比例原则,达到执法效果、社会效果的均衡。
三、意见与建议
从上述对与非法用海有关的行政纠纷案件裁判规则的分析可以看出,对于此类案件,行政机关还存在着对用海事实的查明不够准确,适用法律不够规范等问题,而司法机关在审理此类行政纠纷案件时,也存在着裁判尺度不统一、同案不同判的情况。为提升我国海洋治理体系和治理能力现代化水平,促进公正司法和依法行政,建议可从以下几个方面进一步提升和加强:
(一)出台相关司法解释或典型案例,统一裁判尺度
自1984年设立海事法院以来,海事行政案件的管辖权从海事法院到地方法院几经更迭,直至2016年3月1日,最高人民法院发布的《关于海事诉讼管辖问题的规定》和《关于海事法院受理案件范围的规定》正式实施,海事行政案件方才重新纳入海事法院的管辖范围。因此,目前与非法用海有关的海洋行政纠纷案件均由各地的海事法院集中管辖,相比于此前的由地方法院分散管辖,为统一司法裁判尺度奠定了良好的基础。随着海洋经济的发展和国家对海洋环境保护的重视,针对目前审判工作中存在的争议较大的问题,最高人民法院可考虑出台相关的司法解释,或通过发布海洋生态环境司法保护典型案例的方式,对各地海事法院的行政审判工作进行指导,统一司法裁判尺度,也为行政机关执法提供参考和依据,避免执法标准不统一。
(二)加强涉海司法机关与行政机关的协同合作
积极探索建立涉海司法机关和行政机关良性互动工作机制,定期开展信息交流沟通,相互通报、交流依法行政、涉海行政审判工作经验与新情况,总结归纳与非法用海有关的行政执法、行政复议、行政审判以及复杂敏感案件的办理情况。法院可应行政机关的邀请,为地方性法规草案、政府规章、政府规范性文件的制定提供咨询意见,通过发布海事行政审判白皮书、发送司法建议、编写优秀海事行政审判调研论文集等方式,为涉海行政机关依法行政提供参考。
(三)加强对海域使用管理法及配套法规等的宣传工作
海域使用管理法自2002年2月1日正式施行以来,至今已近二十年,但从目前相关配套法规、规章和规范性文件的情况来看,与海洋保护有关的法律体系还较为分散,为行政机关适用法律和社会大众知法用法守法带来一定的困难。为切实提高全民海洋法制意识,更好地提高海洋综合管控能力、推进海洋经济发展,应加强对海域使用管理法及配套的法规、规章和规范性文件,地方海域管理法规规章及有关文件的宣传力度,通过宣传活动,进一步增强行政机关和社会公众的海域管理法制意识,进一步提高单位和个人依法用海的自觉性,进一步提升各级海洋管理部门依法行政能力和服务水平,努力促进海洋经济平稳较快发展。
四、结语
本文试图通过检索与非法用海有关的海洋行政纠纷司法大数据的方式,针对实践中争议较大的问题总结出相应的裁判规则,供涉海司法机关和行政机关参考。但囿于此类案件的总量本身较小、数据库收录的数据更新的及时性不够、分析结果受到部分数量较多的系列案件的干扰等因素,文中的数据和分析还存在一定的局限性。但仅从本文中列举的部分案例,依然可以看出在此类行政纠纷中行政相对人与行政机关在一些问题上依然存在着较大的争议,实践中的执法和裁判尺度也不尽统一,有待涉海司法机关进一步统一裁判尺度,强化诉前指导功能,深化与行政机关的互动,从源头上减少和化解相关行政纠纷,以法治方式助推海洋环境保护和海洋经济建设。
[1] 赵小双:《拒绝”向海索地” 8起违法围填海典型案件公布》,载《地球》,2019年第01期,第34页。
[2] 网址:http://alphalawyer.cn
[3] 如山东省青岛市中级人民法院(2017)鲁02行终468号于某东、即墨市海洋与渔业局、即墨市人民政府海洋渔业行政处罚及行政复议案,山东省威海市中级人民法院(2013)威行再终字第9号辛某聚与乳山市海洋与渔业局行政处罚纠纷案。
[4] 海域使用管理法第二十二条规定:“本法施行前,已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海,符合海洋功能区划的,经当地县级人民政府批准,可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会,由本集体经济组织的成员承包,用于养殖生产。”
[5] 如山东省威海市中级人民法院(2013)威行再终字第9号辛某聚与乳山市海洋与渔业局行政处罚纠纷案,厦门海事法院(2019)闽72行初23号郑某祥与泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局海洋行政处罚纠纷案。
[6] 海域使用管理法第二条规定:“本法所称海域,是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水,是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域……”
[7] 海域使用管理法第四十二条规定:“对于未经批准或者骗取批准,非法占用海域的,处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款;对于未经批准或者骗取批准,进行围海、填海活动的,处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”
[8] 如平阳县人民法院(2018)浙0326行初77号何某海与乐清市自然资源和规划局海洋行政处罚纠纷案,大连海事法院(2019)辽72行初3号大连市金州区兴亮修船厂与大连金普新区农业局行政处罚纠纷案,广东省高级人民法院(2019)粤行终409号广东惠州平海发电厂有限公司、广东省海洋与渔业厅、广东省人民政府海洋行政处罚纠纷案。
[9] 如海口海事法院(2018)琼72行初5号三亚新机场临空产业园空港区建设发展有限公司与三亚市海洋与渔业局行政处罚纠纷案,厦门海事法院(2019)闽72行初19号石狮市海博船业有限公司与石狮市自然资源局行政处罚纠纷案。
[10] 如海口海事法院(2019)琼72行初42号王某忠与洋浦经济开发区交通运输和海洋局、洋浦经济开发区管理委员会海洋行政处罚纠纷案,厦门海事法院(2019)闽72行初23号郑某祥与泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局海洋行政处罚纠纷案。
[11] 刘媛媛、余韬:《处理跨法行政违法行为时应如何适用法律》,载《人民法院报》,2012年2月1日第006版。
[12] 以上文提及的(2019)闽72行初23号案件为例,原告建设鱼塘时有效的《福建省沿海滩涂围垦办法》第二十八条对法律责任的规定是“责令其立即改正,造成生态环境损害或他人损失的,应当赔偿损失”,而海域使用管理法第四十二条的规定是“未经批准或者骗取批准,非法占用海域的,责令退还非法占用的海域,恢复海域原状,没收违法所得,并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款;对未经批准或者骗取批准,进行围海、填海活动的,并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”,二者在处罚力度上存在着显著差别。
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