论在涉行政优益权裁判中融入社会主义核心价值观之可行性

——以法治、公正、诚信为视角

朱小菁、李慧

论文提要：

第一部分提出行政优益权在行政体系及社会生活中存在必要性，并根据裁判文书的检索分析，得出实务中普遍存在行政优益权滥用的结论。笔者借此契机提出在解决行政优益权的滥用问题时，司法裁判的监督、引导作用举足轻重，法官应把行政主体识别为严格意义上的“运动员”，公正地衡量行政优益权是否存在滥用状态。

第二部分提出司法裁判中引入社会主义核心价值观抑制行政优益权的滥用的解决的路径。提出在无法律规定指引时可作为价值导向，援引核心价值观释法析理的法律适用依据，并引证三个适用“法治”“公正”“诚信”释法析理的判例，分析其说理思路。

第三部分从涉及行政优益权纠纷的特点出发，结合已有审判实践的裁判规则提炼，提出公正、法治、诚信与行政优益权的正确行使具有紧密联系，凝练其融入行政裁判释法说理的具体规则，分析释法说理融入社会主义核心价值观需注意确保法律规范优先于价值观的援引、加强价值观融入的规范性与统一性。

全文共10767字。

主要创新观点：

1.涉行政优益权的裁判文书，应当将“公正、法治、诚信”三类社会主义核心价值观为融入文书说理重点，以限制政府行政优益权的行使，完善政府守信践诺机制。

2.公正应成为衡量行政优益权是否滥用的价值导向，法治应成为判断行政优益权是否滥用的具体标准，诚信应成为规范行政优益权正确行使的防线。

3.从加强司法裁判的权威性与影响力出发，我们应通过与审判权力制约监督机制有机衔接、统一法律适用等方法，规范和统一社会主义核心价值观融入裁判文书。

以下正文：

随着政府职能从“管理型”向“服务型”转化进程的不断深入，出现了大量行政主体以签订行政协议的方式履行行政管理职能的现象。为了保障行政主体职权的实现，行政机关在履行行政协议时，享有职务、物质等方面优先和受益的“行政优益权”，包括监督权、指挥权、制裁权、强制执行权、单方变更和解除合同权等。在法理上，通常认为只有在法律、政策发生变化或公共利益需要时，行政机关才能行使行政优益权。然而，由于行政优益权的行使尚无充分的法律加以规制，行政优益权的边界并不清晰，实践中出现了滥用行政优益权行为的现象。

笔者以“裁判结果：全部/部分支持、案由：行政、全文：优益权、文书类型：判决、全文：滥用”为关键字在裁判文书网进行搜索，共计检索76份裁判文书，法院的裁判文书认定行政机关存在下述滥用行政优益权的行为——违反诚实信用基本原则、损害相对人的信赖利益（22件）、违反公平原则（11件）、违反法治原则（6件）、违反法定程序（31件）、做出行政行为超越职权（1件）、违法行使行政优益权（1件）、适用法律错误（1件）、无法律依据（1件）、无相应证据佐证（10件）、未做出合理解释（6件）、未进行体系解释（2件）、作出不利于行政相对人的解释（1件）。援引了社会主义核心价值观进行判断的案件数量仅为1件，1件援引2004]10号《国务院关于印发<全面推进依法行政实施纲要>的通知》，另1件援引《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。笔者认为，从法治与德治相结合角度相结合角度出发，但目前的裁判文书只有三件以德治为视角，有且只有1件从社会主义核心价值观出发，数量过少。笔者经过可行性分析，认为在涉行政优益权裁判文书可结合社会主义核心价值观中的“法治、公正、诚信”进行释法说理。

一、问题的提出：行政优益权的必要性及滥用现象

（一）行政优益权的必然性与必要性

行政优益权是行政机关在社会管理中所享有的优先和效益的权利，在行政协议中行政机关的优益权主要体现为行政机关在制定行政协议时的监督权、指挥权、在履行甚至解除行政协议时的单方变更、单方解除权。

行政优益权的存在有其“必然性”，其根源在于行政协议的“行政性”，即行政机关的社会管理属性导致行政优益权必然存在。行政机关所处的优势地位，决定了在行政协议中，行政机关享有更多的权利、更优的资源。行政优益权创设的“必要性”根源于行政行为的“强制性”，通过该强制力，行政机关可以达到有力行政的状态，保证行政协议的实现不违背行政机关制定的走向，以实现行政管理的特定目的。最高人民法院法官认为，“行政机关单方解除、变更行政合同或者因行使制裁权等行政优益权而引起的行政合同纠纷的行为是行政机关行使行政管理职权的一种行为”，理论界亦认为“行政契约早已被用来作为推行行政政策的理想手段而为实践所接纳”，行政优益权可以看作是国家强制力在行政协议领域的具体体现。

（二）行政优益权的滥用现象

如前所述，实践中出现诸多行政机关滥用行政优益权的案例。在相关纠纷中，行政机关在行政协议中存在双重身份属性，其既是行政协议签署的“运动员”，对于协议中约定的事项享有权利和义务，又是享有行政优益权的“裁判员”，可以决定行政协议的存亡，在法律未明确裁判尺度时，行政机关可能出现“越位”等滥用权利行为，给行政协议相对人的利益造成减损。

追本溯源，笔者认为根源在于行政协议的“行政性”与“协议性”这两种法律属性间的冲突，“以合意性为角度，起源于私法领域的契约精神要求合同双方信守合同约定；而以行政性为立场，公共利益的实现高于合同之约定的遵守。如何处理它们之间的矛盾是我们无法回避的难题”。“协议性”重视的是契约平等、自由、意思自治，“行政性”的目的却是公共管理领域的单方性、强制性。行政机关在公法与私法存在矛盾，公益与私益产生冲突时应作出抉择，选择行政优益权的行使的方式与尺度，理性政府所履行的行政协议体现的是协议性与行政性之间的完美平衡，而若政府滥用行政优益权，将出现“行政性”被极端放大，凌驾于“协议性”之上不和谐状态。

（三）裁判文书对规范制约行政优益权的重要意义

优益权的应然状态应为“关进笼子里”的权利，其一，依据法理学，行政协议本质属性中的“合同性”决定了其具有合同的一般属性，在合同的制定、修改、履行、解除等一系列环节中，应适当考虑行政相对人的利益，防止行政优益权的滥用；其二，根据法的社会效果理论，“行政合同以实现行政管理目的为基础，在行政合同履行过程中更应关注公共利益的实现”。笔者认为，合法、有效地行使行政优益权与诚信政府的构建息息相关，朝令夕改将导致行政协议丧失对行政相对人的普遍吸引力，亦会造成社会成本、经济成本、信用成本等方面的损失。

在解决行政优益权的滥用问题时，司法裁判的监督、引导作用举足轻重，法官应以“局外人”身份进行裁判，把行政主体识别为严格意义上的“运动员”，公正地衡量行政优益权是否存在滥用状态。由于大部分案件最终以裁判文书的方式呈现给社会大众，因此，如何在裁判文书中体现对行政优益权是否滥用的判断，将影响行政优益权的规范和制约，也能彰显法的引导价值。

二、解决的路径：引入社会主义核心价值观抑制行政优益权的滥用

审判实践中，涉及到行政协议的案件，尤其是以“行政优益权”的方式解除行政协议案件，法院在审理中存在瓶颈——法律仅规定法院应对行政机关解除行政协议时是否滥用职权进行审查，并未对滥用行政优益权与否的“度”作出具体限制。如何把握行使行政优益权的“度”成为实务中应当重视的问题。笔者认为司法作为最后一道防线，在裁判文书的说理环节应以社会主义核心价值观为指导，说理流程恪守“法治”“公正”“诚信”理念，以信守承诺的社会主义道德建设内容为基石，以公平正义的国家根本价值理念为立柱，将行政优益权的行使约束在一定的范围内，限制政府行政优益权的行使，完善政府守信践诺机制。确保法安天下、德润人心。

（一）在无法律规定指引时可作为价值导向

审判的过程是根据案件事实与法律规范进行逻辑推演的过程，法官通常依据逻辑学中的“三段论”作出判决，其基本形式为以法律规范为大前提，以具体的案件事实为小前提，根据大、小前提推导出结论；但审理过程中可能出现诸前提之间无法自然衔接的情况，即在法律规范未规定、待明确、不周延时，无法结合案件事实推导出合法的结论。

价值判断在法律缺位时应发挥其决定性的作用，“其主要价值体现在增强裁判行为公正度、透明度，规范审判权行使，提升司法公信力和司法权威，发挥裁判的定分止争和价值引领作用，弘扬社会主义核心价值观，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，切实维护诉讼当事人合法权益，促进社会和谐稳定”。法官在审理案件时需要厘清事理与法理，并将此作为前提；亦需恪守情理，将“法治”“公正”“诚信”的社会主义核心价值观裁判理念奉为圭臬；达到事理、法律、情理三者高度契合，实现法治的最终价值。
（二）援引核心价值观释法析理的法律适用依据

第一，最高人民法院印发的《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》已于2021年3月1日施行，需要对法律规定、司法政策等进行深入阐释，引领社会风尚、树立价值导向的案件应当强化运用社会主义核心价值观释法说理。

第二，行政协议可以援引社会主义核心价值观进行说理。首先，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”；其次，《民法典》第一条开宗明义，“为……弘扬社会主义核心价值观，根据宪法，制定本法”，虽然该规定的文首为“正确贯彻实施民法典”，二者相结合，笔者认为涉行政协议裁判文书可适用核心价值观进行裁判说理。

第三，2015年最高人民法院颁发《关于在人民法院工作中培育和践行社会主义核心价值观的若干意见》，提出“司法公正以人们看得见的方式实现，切实增强司法裁判的可接受性和被认同性，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。根据该规定，笔者认为，行政优益权裁判文书援引社会主义核心价值观释法析理，有利于增强作为行政相对人的人民群众等的司法认知感，也有利于通过司法倒逼行政公正，降低行政机关滥用行政优益权的概率。

（三）适用“法治”“公正”“诚信”释法析理的判例

本文着重介绍的无法定理由而自行单方变更、解除合同的“松下公司诉长乐海渔局行政处罚纠纷案”,违反招商引资承诺义务推卸自身应负义务的“崔某某诉徐州市丰县人民政府招商引资案”、行政机关以行政管理的目的和因公共利益的需要为由滥用行政优益权、违法解除行政合同的“某旅游开发有限公司诉某县人民政府解除合同案”等。

1.在“崔某某诉徐州市丰县人民政府招商引资案”中，法院适用“诚信”的社会主义核心价值观进行释法析理。

“优益权的行使不能与诚实信用原则相抵触，不能够被滥用……应当限制行政主体在无其他证据佐证的情形下任意行使所谓的优益权。”在裁判文书中认定“本县新增固定资产投入”的主体为行政辖区内的原有企业，属于限缩性的解释。行政机关对行政协议的定义作出重新界定，其界定并无相关的证据作为支撑，新定义的语境存在推卸义务之嫌，且违反公众的普遍认知、违背公共利益，属于违背“诚信”原则地滥用行政优益权。行政机关应恪守基于诚信原则衍生出来的“信赖保护原则”，认定“行政行为一经作出，就具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力”，行政主体在行政协议中应将重信守诺融入行政机关的“人格”中，确保行政协议的“契约精神”落到实处。非基于法定事由、法定权限，行政机关若自行解除行政协议，存在突破行政行为的公定力、确定力之嫌，有违社会主义核心价值观理念。

2.“某旅游开发有限公司诉某县人民政府解除合同案”中，法院适用“法治”的社会主义核心价值观进行释法析理。

行政机关认为其以行政优益权为由解除合同的基础原因在于国家政策，可归责于不可抗力，但其提供的证据不足以证明行政合同签署之后、优益权行使前的时间段存在国家政策的调整；另外，法院认为行政机关未与行政协议相对人进行协商与说明理由的程序，基于“法治”原则，行政机关应严格遵守基于公正所衍生出来的程序正义原则，守住正义的最后一道防线，确保“公开透明、程序意识、权利告知、平等对待”落到实处。“我国行政协议单方变更、解除行政协议所遵循的最低程序要求为向相对人发出变更或解除通知进行告知并说明理由，这也是民事合同法定解除权行使的要件”，保障相对人的申辩和救济权利。由此，法院裁判中认定行政机关的行为属于滥用行政优益权，判决确认被告单方解除合同的行为违法。

3.在“松下公司诉长乐海渔局行政处罚纠纷案”中，法院适用“法治”“公正”“诚信”的社会主义核心价值观进行释法析理。

“公正”——行政机关在行使行政优益权的过程中本应告知行政相对人其单方变更、解除行政协议的事实及依据，并告知行政相对人其所享有的救济性权利，给予充分表达意见的机会。然而，行政机关无法举证证明行使行政优益权文件已转化为优益权行使文件，亦无证据证明其已将解除的文书送达行政相对人，根据“公正”价值观，案涉行政协议仍属有效，行政机关应继续履行该协议。

“诚信”——行政机关本应恪守双方签订的行政协议，不得擅自改变已生效的行政协议。虽然上级行政机关认定行政相对人的主体不适格；但在行政协议领域，协议的撤销、变更和解除应由行政协议的作出机关向行政相对人发出意思表示，且“必须要有职权上和法律上的合法依据，遵循合法、合理、公平原则的支配”。上级行政机关作为案外人无变更、解除行政协议的主体资格；行政协议的签订机关应遵循“诚信”价值观，重信守诺，依法履行行政协议。

“法治”——法治政府的支柱在于通过法律维护政府的安定性，良善法治的前提是有法可依，有法必依。法治的完善有利于使政府常保敬畏之心、严守既有的法律规定，亦有利于法院通过法律倒逼行政职权的法治化进程。行政机关若基于“行政管理目标”或“公共服务目标”等原因滥用行政优益权，损害“法治”和司法权威，为法律所禁止。

三、公正、法治、诚信融入行政裁判文书释法说理之路径

社会主义核心价值观具有丰富的内涵，笔者认为，从涉及行政优益权纠纷的特点出发，结合已有审判实践的裁判规则提炼，应可确立将公正、法治、诚信、三类价值可作为融入行政裁判文书说理的重点。

（一） 公正、法治、诚信与行政优益权的正确行使具有紧密联系

1. 公正应成为衡量行政优益权是否滥用的价值导向

公正即社会公平和正义，它以人的解放、人的自由平等权利的获得为前提，是国家和社会应然的根本价值理念。它要求政治、法律上的公平公正，任何阶级和集团都不能享有特权。公正中“不能享有特权”的应有之义，天然成为抑制行政优益权滥用的阀门。优益权尽管赋予行政机关职务、物质等方面优先和受益权利，但并非公正价值观中予以禁止的“特权”，而是在法律、政策发生变化或公共利益需要时才可行使和享有的权利。如果行政机关脱离上述条件限制，随心所欲优先受益，才是违背公平公正的“特权”。因此，在涉行政优益权的行政裁判中，判断行政机关是否存在滥用之情形，应以行政行为是否违背公平公正，是否已将基于社会管理需求所产生的“优益权”边界扩张，变成凌驾于法律之上的“特权”，作为裁判文书的思考方向。

2.法治应成为判断行政优益权是否滥用的具体标准

法治是治国理政的基本方式。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。它通过法制建设来维护和保障公民的根本利益，是实现自由平等、公平正义的制度保证。在行政裁判中，法治体现为行政行为在程序上合法，实体上具有法律依据，这也是行政诉讼的裁判核心。结合本文所探讨的行政优益权滥用与否的判断，便是以法治为标尺，衡量涉诉行政行为是否具有法定职权、是否具有适用法律法规、是否遵循法定程序，这一点在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条也进行了详细规定。

3.诚信应成为规范行政优益权正确行使的防线

诚信即诚实守信，是人类社会千百年传承下来的道德传统，也是社会主义道德建设的重点内容，是为人之道、立身之本。它强调做人要诚实劳动、信守承诺、诚恳待人。诚信是民商事关系中的核心，更应该是指导行政协议的帝王原则。在具体行政行为中，行政机关应恪守基于诚信原则衍生出来的“信赖保护原则”，认定“行政行为一经作出，就具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力”。对于具有契约特征的行政协议就更应如此。行政主体应将重信守诺融入行政机关的“人格”中，确保行政协议的“契约精神”落到实处。因此，在涉行政优益权的裁判中，应注重考察优益权的行使是否违背诚信原则，即破坏了行政相对人基于信赖所取得的利益。

（二）公正、法治、诚信融入行政裁判释法说理的具体规则

有效的判决必须建立在充分的法律依据与事实理由的基础之上，并通过合乎逻辑与情理的方式展现出从法律与事实推导到裁判结论的过程。其中，包括合法合理两部分核心要素，既要对适用法律进行解释，同时就裁判进行实质价值的判断及道德考量，也就是裁判文书的释法说理。笔者认为，具体到涉及行政优益权纠纷的裁判文书，在释法说理中，应从上述两因素入手，遵守如下具体规则：

1.将公正、法治、诚信作为释法说理的价值指引

作为价值指引，可在以下三种情况下进行运用：一是在案涉争议已具备可适用的明确法律条文时，以公平、法治、诚信价值观对其进行解释。法律条文是冰冷的文字，只有在解释与适用中才具有力度和温度。“良法应当反映人民的意志和利益，反映公平、正义等价值追求，符合社会发展规律，同时，应当反映国情、社情、民情，具备科学、合理的体系”。因此，在解释具体条文时，应运用公正、法治、诚信的理念取向和目标准则等解释含义，使该法律的含义具有价值上的良善基础和正当性追求，符合人们公共的价值标准和道德理性；二是在无具体精准适用条款，需援引法律基本原则及一般条款时，可援引公正、法治诚信予以阐释。法律原则，是“具有较高的普遍性和抽象性，可比较广泛地适用于法律的某个领域” 。如行政法中的“合法行政”“合理行政”等，可适用于所有行政争议。法律的一般条款，是“制定法中用来概括规定某一类法律关系共同属性的法律条文，类似于对某一类社会现象作出的集中原则性规定。法律的一般条款也是具有较强抽象性的法律规定，虽然其在本质上属于法律规则，但是与规定某一特定问题的法律规则相比，它是对某一类法律问题的概括性规定，是对某一类问题共同要素的提炼”，一般条款多见于某部法律的总则部分。公正、法治、诚信天然的目标导向对阐释抽象的法律原则、一般条款十分有益，有助于寻求社会的共同价值确信，符合法律原则或一般条款的解释要求；三是在法律规范尚存空缺，所谓“无法可依”时，上述三核心价值观“能够成为弥补法律规范空缺的实质资源性要素”。相对于瞬息万变的社会，法律的制定具有滞后性，尤其对于在我国起步较晚的行政法领域中，法律空白的情形并不鲜见。公正、法治、诚信是提炼出来的社会公众的行为准则和认可价值，在对案涉行政行为进行指引、评价和规制时，以上述三核心价值观为衡量尺度，有助于在法律尚无规定时，以符合社会公众价值的个案裁判规则进行灵活弥补。

2.将公正、法治、诚信融入裁判文书的“本院认为”部分

“本院认为”是裁判文书中区别于查明事实的部分，是围绕焦点结合事实并具体适用法律的重要论证部分，是阐明裁判结论的形成过程和正当性理由的重要部分。公正、法治与诚信属于价值判断而非客观事实，应聚焦争议焦点，于此部分加以分析阐释。若行政诉讼主体在起诉或者答辩中，援引了上述三核心价值观作为自己主张的理由，则法官也应在该部分予以回应。此外，根据《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》第八条之规定，若案件属于该法第四条所规定的重点案件，还应加以说明。此外，在融入以上三价值观时，相对法言法语来说，宜采用较为简洁明快、通俗易懂的语言，借以提升语言表达和释法说理的接受度和认可度。只有社会公众读懂了，才可达到借以个案裁判弘扬正确价值观之目的，彰显价值观应有的温度。

3. 正确运用文义、体系、目的及历史相结合的解释方法

《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》第九条规定了融入说理的四种解释方法，且有先后排列顺序。笔者认为，在上述司法解释已阐明的解释基础上，尚需注意以下几点：一是上述三价值观作为一种社会公众共同遵守的准则与价值导向，字面意思的解释应当是符合社会大众普遍认识的通常文义；二是体系解释应融贯正式法源和非正式法源，即如上述第1点所述三种情形下，将法律与上述三价值观的运用相融合，即将法治与德治妥善结合；三是要着重发挥目的解释的作用，围绕以人民为中心的理念，以回应群众期待、提升群众获得感幸福感为目的，准确解释三核心价值观在个案中的适用；四是在进行历史解释时，应注重考察行政优益权行使时的历史背景。行政优益权的行使往往基于政策变化的事件背景，更应结合当时的执法环境予以衡量，以达到符合社会发展水平、平衡法律效果、社会效果的统一。

（三）释法说理融入公正、法治、诚信价值观需注意的几个问题

在探讨如何融入社会主义核心价值观之后，我们还应以辩证的角度，就价值观融入时应注意的若干问题，加以研究。

1. 确保法律规范优先于价值观的援引

法律适用具有严格的法定位阶，行政裁判的司法性是其最核心的本质。应当防止在有法可依时，任意滥用价值观进行裁判，“避免引发‘以核心价值观替代或者优先法律进行司法裁判’的误读和疑虑”。如就案涉优益权的行使本具有明确具体的规则可适用，但却一味以价值观来进行所谓原则或目的的援引。这就意味着，首先在进行价值观文义解释时，应当慎用扩大解释，另外在最终援引裁判依据时，应注重适用具体法律规则为，防止随意援引价值观作出裁判结果。行政裁判相较民商事裁判来说，法定性的要求更高，这也可从《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》第六条仅限于民商事案件的规定中窥见一二。

2. 加强价值观融入的规范性与统一性

由于价值观的概念，尤其是在司法中的运用，尚无权威统一的解释，在司法实践中出现裁判文书融入价值观不规范的情形。如表述不够清晰，与一般道德准则相混淆，或者统称“社会主义核心价值观”，未明确具体概念，同时在结合个案及相关法条进行解释时，也有许多不尽相同的答案。从裁判文书融入价值观的目的来说，是通过生动的个案裁判倡导和弘扬社会主义价值观，形成社会公众的行为准则，因此，从加强司法裁判的权威性与影响力出发，我们需规范和统一价值观的融入。一是要及时识别强化运用社会主义核心价值观释法说理的重点案件，并与审判权力制约监督机制有机衔接；二是要积极通过类案检索等制度，统一法律适用，确保同类案件运用社会主义核心价值观释法说理的一致性。