福鼎市海洋与渔业局申请非诉执行福建省沙埕港物流有限公司一案

                               ——逾期的涉生态非诉执行申请应当受理

关键词  非诉执行 生态 受理 国家利益

裁判要旨 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定，行政机关逾期申请非诉执行的，除有正当理由外，人民法院不予受理。对于涉及生态的非诉执行申请，即使是由于行政机关主观过失导致逾期提出，考虑到法院不予受理将使得相应行政处罚决定书中生态修复性的处罚处于实质失效状态，应当类推适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款所确立的“情势判决”制度，将“维护国家生态利益需要”作为上述第一百五十六条规定的“正当理由”，情势受理非诉执行申请。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款　行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条　没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

案件索引                                     

厦门海事法院 （2018）闽72行审32号 （ 2019年8月23日 ）

基本案情

申请执行人福鼎市海洋与渔业局于 2017年 10月 25日 作出闽鼎海渔执处罚〔2017〕002号《行政处罚决定书》并于同日送达。《行政处罚决定书》认定： 2017年 2月 12日 ，被执行人福建省沙埕港物流有限公司在福鼎市沙埕镇南镇村郎当山海域，未取得海域使用权的情况下，擅自占用海域 0.5022公顷 实施填海造地的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定。基于上述事实、理由，对被执行人作出责令退还非法占用海域、恢复海域原状并罚款1958580元的处罚。被执行人在法定期限内未申请行政复议，亦未向人民法院提起行政诉讼。被执行人缴纳了罚款，但未履行案涉处罚决定书确定的退还非法占用海域、恢复海域原状义务。经申请执行人催告之后仍拒不履行。申请执行人于 2018年 10月 10日 向厦门海事法院提出非诉执行申请。

厦门海事法院于2018年10月11日立案后，组成合议庭对案件进行了审查，并于 11月 9日 举行听证，双方当事人均参加了听证。听证后，就相关法律适用问题，两次召开审判委员会讨论，期间亦将该法律适用问题上报请示福建省高级人民法院。

厦门海事法院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第一百五十六条规定“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”申请执行人于 2017年 10月 25日 送达案涉处罚决定书，被执行人的法定起诉期限于 2018年 4月 25日 届满，申请执行人最晚应于 2018年 7月 25日前 提出强制执行申请。申请执行人于 2018年 10月 10日 方提出申请，属于逾期申请，依照上述司法解释规定，除非有正当理由，否则应当不予受理。申请执行人虽提交一份《情况说明》，但仅说明了案涉处罚决定书若实际付诸执行后会遇到的执行困难、障碍，明显不属于逾期申请的“正当理由”。

裁判结果

厦门海事法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条的规定，裁定如下：

一、准予强制执行闽鼎海渔执处罚[2017]002号《行政处罚决定书》；

二、被执行人福建省沙埕港物流有限公司应于本裁定送达之日起十日内退还非法占用海域、恢复海域原状；

三、如被执行人福建省沙埕港物流有限公司在上述期限内不履行退还非法占用海域、恢复海域原状的义务，依法强制执行，由申请执行人福鼎市海洋与渔业局组织实施，由此产生的费用由被执行人福建省沙埕港物流有限公司承担。

本裁定送达后即发生法律效力。

裁判理由

厦门海事法院认为：案涉执行标的特殊，系被非法填占海域的强制退还、恢复原状，关系到国家海洋生态环境利益。维护国家海洋生态环境利益，构成受理本案申请的“正当理由”。首先，不予受理的后果是严重损及国家利益。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款之规定，行政机关作出行政决定之后，只有法律赋予其强制执行权的，才可自行强制执行，否则必须向人民法院申请强制执行。所以，若机械地以申请逾期为由对本案申请不予受理，申请执行人自身并没有法定强制执行权，则案涉的“退还非法占海、恢复海域原状”这一行政决定实际上已无法付诸强制执行，这将使案涉 0.5022公顷 被填占海域无法恢复，海洋生态环境遭受持续性破坏。其次，《适用解释》第一百五十六条中的“正当理由”一语，不宜作狭义解释。此处之“正当理由”，强调“理由”的“正当性”，但并非强调“理由”的“客观性”。法律、司法解释没有规定逾期申请之“理由”必须是一种客观原因、客观障碍、不可抗拒的事由；也没有强调一旦上述“理由”含主观过失成分，就排斥正当性。结合本案具体情况，为保护重大国家利益仍具有受理、执行的正当性，所以本案不应裁定不予受理。最后，非诉审查案件可类推适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款所确立的“情势判决”制度，“情势受理”强制执行申请。依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，即使行政行为经过审理认定存在诸如法律适用错误、证据不足、程序违法等应当撤销的情形，但若撤销行政行为会给国家利益、公共利益造成重大损害的，不得判决撤销，应在判决确认违法的同时对行政行为法律效力予以维持。同理，非诉审查案件中如发现裁定不予受理将明显造成国家利益重大损害的，根据类推适用原则，也理当对行政行为的执行力予以继续维持，即受理申请。

经审判委员会讨论决定，本案申请应予受理。

经审查，案涉行政处罚决定不存在《适用解释》第一百六十一条规定的不予执行情形（即，实施主体不具有行政主体资格的、明显缺乏事实根据的、明显缺乏法律法规依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形）。申请执行人之强制执行申请，符合法律规定，应予准许。另，经厦门海事法院征询申请执行人之意见，申请执行人对本案执行适用“裁执分离”无异议，故本案强制执行可由申请执行人负责组织实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条的规定，厦门海事法院作出 （2018）闽72行审32号 行政裁定书，裁定准予强制执行闽鼎海渔执处罚[2017]002号《行政处罚决定书》，并由申请执行人负责组织实施。

在裁定准予执行的同时，厦门海事法院向相关行政机关发出司法建议，指出福鼎市海洋与渔业局非诉执行申请工作的瑕疵，建议改正。

案例注解

本案的核心法律适用问题是，《适用解释》第一百五十六条所涉及的逾期申请豁免“理由”，在审查裁量时如何把握，是否作狭义解释、严格解释，“理由”的正当性是否等同于“理由”的客观性。由于法律、司法解释没有规定逾期申请之“理由”必须是一种客观原因、客观障碍、不可抗拒的事由，所以不宜强调一旦上述“理由”含主观过失成分，就排斥正当性。

行政诉讼法中所贯穿的一个重要立法理念是，判决、裁定的结果不得严重损害国家利益、公共利益。否则，即便是违法的行政行为，亦应维持其法律效力，而不得撤销（如违法行政行为造成相对人损害的，可由行政机关另行作出赔偿、补偿、补救措施）。而上述需要维持的行政行为法律效力，依照行政法理论，包括了维持其公定力、确定力、执行力。如果行政行为的执行力不予维持，仅仅维持公定力、确定力，那么一个无执行力的行政行为，实质上是毫无意义的，等同于撤销。所以，如确需维持行政行为的法律效力，必须将执行力一并予以维持。鉴此，具体到非诉审查案件中，虽然行政机关对逾期申请有过失，但出于保护重大国家利益、公共利益免遭损害的角度，对申请予以受理，本质上就是对行政行为的执行力予以维持，符合行政诉讼法的立法精神。可以结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“情势判决”制度，对《适用解释》第一百五十六条的“正当理由”的内涵加以进一步阐释。

生态审判执行，属于一项崭新的审判执行工作门类，事关“绿水青山”，意义重大。在具体的审判执行工作中，应当突出大局意识，落实习近平生态文明思想中“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”的要求，不宜机械、片面地解释条文，而脱离办案的生态效果、社会效果这一重要主线。本案是对如何准确理解、把握非诉案件受理尺度问题的一个典型案例，对如何在非诉审查工作中既严格适用法律督促行政机关及时启动执行申请，又合理维护重大国家利益公共利益，作出了有参考意义的诠释，具有较好的借鉴意义。