某远洋渔业公司诉晋江市农业农村局渔业行政给付案

——行政奖补应具备之要素分析

（获评2024年度全省法院优秀案例分析优秀奖）

【关键词】 行政  行政奖补  条件  合法性

【裁判要旨】行政奖补是一种授益性行政行为，当事人获得奖补应以符合既定条件为前提。在促进远洋渔业发展的利好政策落实落地的过程中，行政机关通过发挥专项补助资金来激活海洋经济的积极作用，是鼓励远洋鱼获本地上岸的有力举措。就本案而言，当事人获得奖补应具备两个要素，一为公益要素；二为条件要素。当事人对行政奖补的条件产生争议时，应当以是否有利于实现行政奖补的公益性来判断行政机关作出的行政行为的合法性。因行政机关未能正确解读有关法律规定和国家政策精神，而作出不予奖补的行政行为不具合法性，应在行政诉讼中通过司法权对行政行为予以积极引导。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

【案件索引】

案号 一审：（2023）闽72行初38号（2023年9月1日）

生效日期：2023年9月21日

【基本案情】

原告某远洋渔业公司诉称：原告系2012年于晋江注册成立的远洋渔业企业，自有大型渔业船舶六艘。2022年在印度洋海域、北太平洋海域作业，共生产捕捞渔获一万六千余吨，按照晋江市（每吨补300元）、泉州市（每吨补200元）、福建省（每吨补100元）三级地方政府的自捕渔上岸补贴政策（专项补贴，大项目为：海洋经济高质量发展补助资金）可申领补贴资金一千余万元。2023年3月15日，原告书面向晋江市农业农村局提交申请报告，晋江市农业农村局于2023年5月11日以原告属于联合惩戒对象为由，向原告下发不予批准补助资金的通知。原告在2023年4月12日之前确有4个失信记录，之后只是被执行人，而非失信法人单位，并不属于晋江市农业农村局通知里所称的失信惩戒对象，即便补助资金拨发后用以偿还部分执行案件债务也是为了更好的投入运营走向良性循环的轨道，恰恰是政府设立该项目补贴的初衷。晋江市农业农村局作出的不予批准补助资金的通知不当，应予以撤销并立即为原告申报。请求法院判令：撤销晋江市农业农村局作出的晋农［2023］70号文件并责令晋江市农业农村局立即为原告申报泉州市海洋经济高质量发展补助资金。

被告晋江市农业农村局辩称：1.被告对原告属于失信联合惩戒对象并认定对其拨付补助不符合专项资金设立目，事实认定清楚，适用法律、政策准确，并无不当。2.因原告涉及大量执行案件，如相关财政资金拨付至原告，将被人民法院查控或划出用以偿付债务，无法实现专项资金补助的产出与效益，不符合资金补贴项目设立的初衷及目的。3.原告将失信被执行人名单被移除直接等同于不属于“失信联合惩戒对象”缺乏法律或政策依据。

法院经审理查明：《泉州市财政局 泉州市海洋与渔业局关于印发泉州市市级海洋经济高质量发展专项资金管理暂行规定的通知》（泉财规〔2022〕8号）、《泉州市市级海洋经济高质量发展专项资金管理暂行规定》文件精神规定，“规定”所称市级海洋经济高质量发展专项资金是指由市级财政预算安排的，专项用于完善海洋设施、壮大海洋产业、发展海洋新兴产业、提升海洋科技、保护海洋生态等推动市海洋经济产业高质量发展的专项资金。海洋经济专项资金补助对象主要为具有独立法人资格的从事海洋经济产业生产、经营和研发等有关单位。严禁涉黑、涉恶、失信联合惩戒对象参与项目申报。海洋经济专项资金重点支出方向包括远洋渔业、海洋产品生产线、海洋药物与生物制品、海洋科创、海洋经济高质量发展贷款贴息、海洋保险等方面，以及市委、市政府确定的其他工作任务。其中，远洋渔业（奖补类），补助对象为远洋渔业企业，对于远洋渔业企业运回泉州口岸的水产品，按报关单净重，市级财政每吨配套奖补资金200元。原告系从事远洋渔业捕捞，销售水产品、渔需物资等的有限责任公司，自有六艘远洋围网捕捞渔船，系适格的补助对象。2023年3月15日，原告书面向被告提交了《泉州市海洋经济高质量发展补助资金的报告》，申请2021年7月至2022年12月期间上岸渔获运回泉州口岸奖补资金378.21万元。2023年5月11日，被告作出案涉不予批准补助资金的通知，以原告属于失信联合惩戒对象，如准予其申请将无法实现拨付补助资金使用效益，背离专项资金的设立目的为由，未予批准原告的申请。另查明，经最高人民法院执行信息公开网查询，目前未查询到原告存在失信情况。原有失信情况已删除。

【裁判结果】

厦门海事法院于2023年9月1日作出（2023）闽72行初38号一审判决，判决：一、撤销被告晋江市农业农村局于2023年5月11日向原告某远洋渔业有限公司作出的晋农〔2023〕70号《晋江市农业农村局关于不予批准某远洋渔业有限公司申请泉州市海洋经济高质量发展补助资金的通知》，责令被告晋江市农业农村局重新作出行政行为；二、驳回原告某远洋渔业有限公司的其他诉讼请求。

一审宣判后，原被告均服判息诉，晋江市农业农村局重新受理某远洋渔业公司的申请并核发了专项补助资金。

【裁判理由】

一审法院认为，本案的争议焦点在于原告是否符合申请泉州市海洋经济高质量发展补助资金的条件。原告属于具有独立法人资格的从事海洋经济产业生产、经营的企业，系海洋经济专项资金补助适格对象。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第一条规定，被执行人未履行生效法律文书确定的义务，并具有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务，以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的，以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的，违反财产报告制度的，违反限制消费令的，无正当理由拒不履行执行和解协议的等情形之一的，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒。第十条规定，具有被执行人已履行生效法律文书确定的义务或人民法院已执行完毕的、申请执行人书面申请删除失信信息，人民法院审查同意的等情形之一的，人民法院应当在三个工作日内删除失信信息。《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》规定，联合惩戒对象为最高人民法院公布的失信被执行人。根据上述规定，对被执行人实施联合惩戒的前提应是该被执行人系失信被执行人。原告在申请补助资金时已因债务履行完毕及申请人书面申请等原因被人民法院删除了原失信记录，其他执行案件，据查询未被列入失信被执行人名单。人民法院对符合条件的被执行人删除失信信息的应有之义为尽可能降低执行措施对被执行企业的不利影响，从而优化法治化营商环境，护航民营企业健康发展。被告在对原告之申请进行资格审查时亦不应将其原存在的失信记录作为可能再次发生的风险，进而扩大对禁止参与项目申报的情形理解。被告认定原告属于失信联合惩戒对象的证据不足，事实不清。此外，原告名下六艘远洋渔船具有经营生产能力，其申领的项目为远洋渔业奖补类，申请内容为2021年7月至2022年12月期间已上岸渔获运回泉州口岸的奖补资金。原告申领的奖补项目系政府鼓励远洋渔获在本地上岸，起到有效带动周边产业发展的奖励和补助，与专项资金完善海洋设施、壮大海洋产业、发展海洋新兴产业、提升海洋科技、保护海洋生态等推动市海洋经济产业高质量发展的设立目的不悖。且该奖补资金系以已运回泉州口岸的水产品按报关单净重计算的奖励补助，原告于申请期间内确有将渔获运回泉州口岸，已为此产生相应的运输费用，并一定程度上为缓解近海水产品枯竭及缓解泉州本地水产加工企业原材料供给等方面起到了积极作用。至于原告如何使用案涉资金并不影响其就已完成的远洋渔获本地上岸申请奖补的权利。

【案例注解】

本案是一起因不予批准行政奖补而引起的行政诉讼纠纷案件。政府补贴政策作为政府宏观调控的重要手段，在加快产业升级、促进经济发展等方面有着不可替代的作用。通过本案的审理，进一步厘清行政奖补的法律属性及其所应具备的要素，在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设不断推向深入的进程中，促使政府补贴政策措施在合法合规的框架下，继续发挥好宏观调控积极作用。

一、行政奖补的法律属性

行政补贴不能仅是政府补贴意志的表达，更应是政府补贴理性的表达。[①]“行政补贴”顾名思义由“行政”与“补贴”构成。“行政”的界定比较容易理解，可从行为主体、行为目的进行名词解释，“补贴”则非行政法专用术语，延伸至行政法领域，行政补贴是行政机关为引导经济发展作出的、能使行政相对人受益的行政行为。在作出阶段，行政补贴常以规范性文件形式呈现，属于抽象行政行为；在实施阶段，行政补贴对特定行政相对人产生实际影响，属于具体行政行为。根据行政法学上的定义方法，行政补贴应具有以下几个属性。一是鲜明的政策引导性。行政机关通过适用主体、适用情形等安排，引导和鼓励人们从事特定活动、引领社会发展。二是行政补贴的作出主体为行政机关、接受主体为从事生产经营活动的市场主体。三是行政补贴可为积极的奖补行为，如给付性补贴，本案所涉奖补即为积极的奖补行为；也可为消极的减免性补贴，如税收优惠、税收返还。四是相对人因行政补贴而获益，此获益来源于行政管理安排，而非商业经营获益。

二、行政奖补所需具备的公益要素

行政奖补有着显著的产业发展导向或其他实现社会公共利益之意，即其所应具备的公益要素。公益要素是指行政奖补具有公益性，一方面，是因为行政奖补的目的是为了实现某种公共利益，另一方面，针对物质奖补，行政机关给付的是公共资源。强调公益要素的目的，在于限制行政机关过度慷慨，随意处置公共资源。地方政府补贴是地方政府或政府授权的公共机构基于某种特定目的，将地方政府公共财政无偿转移提供给特定企业或个人，特定主体因此可获得直接或间接经济利益的一种政府干预市场行为。从其主体属性、目的属性、行为和手段属性来看，政府补贴是一种政府普遍采用的产业政策措施，是政府对企业或产业建立或运行的财务支持。从本质上讲，政府补贴是一种国家干预经济、调节市场失灵的重要手段，正当合理的政府补贴有助于促进产业结构调整和转型升级，平衡和加速地区间的经济发展。作为产业政策的重要构成部分，该政策措施也是推动经济结构调整的重要力量。

三、行政奖补所具备的条件要素

条件要素是指获得奖补必须符合特定的条件，这个条件可能是法定的，可能是约定的，也可能是行政机关单方制定的。本案中申请奖补的条件除了应满足主体条件外，还有一条禁止性规定，即“严禁涉黑、涉恶、失信联合惩戒对象参与项目申报”，意为涉黑、涉恶、失信联合惩戒对象均不符合申请奖补的条件。对于条件要素的把握亦要求行政机关在执行行政奖补条件审查时，应理解法律的应有之义，严格掌握政策，执行落实好政策，准确界定相对人身份，确定符合条件的相对人能够享受到相关补贴和奖励。结合本案，行政机关决定对相对人不予奖补的理由为相对人系联合惩戒对象。如何理解联合惩戒对象系判断其是否满足条件要素的关键。根据相关法律规定，对被执行人实施联合惩戒的前提应是该被执行人系失信被执行人。相对人在申请补助资金时已因债务履行完毕及申请人书面申请等原因被人民法院删除了原失信记录，其他执行案件，据查询未被列入失信被执行人名单。人民法院对符合条件的被执行人删除失信信息的应有之义为尽可能降低执行措施对被执行企业的不利影响，从而优化法治化营商环境，护航民营企业健康发展。行政机关在对奖补申请进行资格审查时不应将相对人原存在的失信记录作为可能再次发生的风险，进而扩大对禁止参与项目申报的情形理解。

行政奖补的公益要素与条件要素相辅相成，公益性是行政奖补存在的前提与保障，约束着条件要素的设置。条件要素是公益性的体现，无论是何种性质的奖补条件，均应有利于实现公益性目的。相对人名下六艘远洋渔船均具有经营生产能力，其申领的项目为远洋渔业奖补类，申请内容为已上岸渔获运回泉州口岸的奖补资金。其申领的奖补项目系政府鼓励远洋渔获在本地上岸，起到有效带动周边产业发展的奖励和补助，继而实现专项资金完善海洋设施、壮大海洋产业、发展海洋新兴产业、提升海洋科技、保护海洋生态等推动市海洋经济产业高质量发展的公益性。当事人对行政奖补的条件产生争议时，应当以是否有利于实现行政奖补的公益性来判断行政机关作出的行政行为的合法性。因行政机关未能正确解读有关法律规定和国家政策精神，而作出不予奖补的行政行为不具合法性，应在行政诉讼中通过司法权对行政行为予以积极引导，对符合申领奖补条件的行政相对人的诉求予以支持。  

案例编写人：王岩