安徽和宇国际物流有限公司诉中华人民共和国宁德霞浦海事处水上交通事故责任认定案

——水上交通事故责任认定行为可诉性问题研究

入选最高人民法院案例库参考性案例（入库编号：2024-01-3-007-001）

关键词：受案范围 可诉性 责任认定 水上交通事故 

【裁判要旨】

水上交通事故责任认定行为是海事行政机关依法履行职责，就水上交通事故进行调查后作出的一种技术性认定。水上交通事故责任认定书性质上属于后续行政、民事处理或诉讼的证据。后续诉讼中当事人依法可以对该事故责任认定书提出异议，若有足以推翻责任认定结论的相反证据，法院将依法不予采信该事故责任认定书。水上交通事故责任认定行为并未直接设立、变更、消灭当事人的权利义务，不影响当事人的实体权益，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第四十九条　提起诉讼应当符合下列条件：
　　（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
　　（二）有明确的被告；
　　（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
　　（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

《中华人民共和国海上交通安全法》

第八十五条第二款　海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。
　

【案件索引】

一审：厦门海事法院(2021)闽72行初10号（2022年8月22日）

生效日期：2022年9月6日

【基本案情】

原告安徽和宇国际物流有限公司诉称，2020年10月29日，原告与洋浦诚达船务有限公司签订航次租船合同，委托其承运货物（钢箱梁）。同日，洋浦诚达船务有限公司又与舟山市京润海运有限责任公司签订航次租船合同，委托其承运上述货物。2020年11月3日，舟山市京润海运有限责任公司所有的“京润90”轮载运案涉货物航经被告中华人民共和国宁德霞浦海事处所辖海域时发生货物落海事故。被告对该事故进行了调查处理，并于2020年11月13日作出《水上交通事故调查处理结论书》（以下简称《结论书》），认定该起事故属单船责任事故，“京润90”轮应负事故责任，船长徐文波应负管理责任。案涉货物落海事故产生的重大损失，将涉及原告对相关利益方的经济赔偿，而《结论书》中的事故原因认定直接关系到赔偿责任主体及赔偿数额。原告以《结论书》“事故原因”中有关“货物绑扎不规范”的认定与事实不符为由，向中华人民共和国宁德海事局申请行政复议。2021年5月31日，复议机关决定不予受理该复议申请。原告提起行政诉讼，请求判决撤销被告中华人民共和国宁德霞浦海事处作出的“京润90”轮载运货物落海事故《结论书》。

被告中华人民共和国宁德霞浦海事处辩称：1.原告不是事故当事人或与行政行为有利害关系的主体，无权提起本案诉讼；2.被告主体不适格；3.海上交通事故责任认定书仅作为处理海上交通事故的证据，被告作出海事调查结论的行为不属于具体行政行为，原告的诉请不属于行政诉讼受案范围。因此，依法应裁定驳回原告的起诉。

【裁判结果】

厦门海事法院经逐级请示最高人民法院，于2022年8月22日作出(2021)闽72行初10号行政裁定：驳回原告安徽和宇国际物流有限公司的起诉。
    原告安徽和宇国际物流有限公司未提出上诉，裁定已发生法律效力。

【裁判理由】

法院生效裁判认为，本案的争议焦点是水上交通事故责任认定行为是否属于行政诉讼的受案范围。水上交通事故责任认定行为是海事行政机关依法履行职责，就水上交通事故进行调查后，作出的一种技术性认定。《中华人民共和国海上交通安全法》第八十五条第二款规定：“海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。”水上交通事故责任认定是为了后续行政、民事处理或诉讼等进行的程序性行政行为，事故责任认定书仅是作为后续案件的证据使用，其并未直接设立、变更、消灭当事人的权利义务，不影响当事人的实体权益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在后续的诉讼中，当事人依法可以对事故责任认定书提出异议，若有足以推翻责任认定结论的相反证据，法院将依法不予采信该事故责任认定书。因此，该种诉讼处理模式并不会损害当事人的合法权益。
　　从法律属性上看，水上交通事故责任认定与道路交通事故责任认定并无本质差异。而道路交通事故责任认定行为已经由全国人大法工委通过法工办复字〔2005〕1号工作答复的方式，明确了其在行政法上的不可诉性。在应否纳入行政诉讼受案范围问题上，按照“类似情况类似处理”的原则，对水上交通事故责任认定行为应做类似处理。若就水上交通事故责任认定行为赋予法院司法程序审查与监督权，虽有其积极意义，但也往往导致海事事故关联的海事海商案件因有关行政诉讼而出现程序空转，造成司法资源的浪费，拖延了对急需获得损害赔偿一方的权利保护，这既不符合程序正义追求的价值，也与诉讼经济目标相距甚远。综上，水上交通事故责任认定行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，应予驳回原告的起诉。

【案例注解】 

一、历史背景

多年来，水上交通事故责任认定行为的可诉性问题在海事行政诉讼实践中一直存在较大争议。随着法律的发展，水上交通事故责任认定行为的司法实践也经历了从不可诉到可诉，再到不可诉的沿革演变。   

2004年施行的《道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应就交通事故及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。因涉及对当事人责任作出查明、认定，而责任认定又间接影响到当事人的权利义务，故当时关于道路交通事故责任认定行为应否纳入行政诉讼受案范围问题存在较大争议。为此，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会于2005年作出法工办复字〔2005〕1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》，明确：“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”

此后，在水上交通事故方面，司法机关在仅就不服水上交通事故责任认定提起的行政诉讼中，大部分也秉持了不可诉的观点，就有关诉讼通常是裁定不予受理或驳回起诉，仅在少部分案件中认定水上交通事故责任认定行为属于行政诉讼受案范围。

2019年5月20日，最高人民法院民事审判第四庭《关于对<交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函>的复函》【法民四（2019）15号】认为，“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书之所以不可诉，是因为《道路交通安全法》第七十三条作出了特别规定予以排除。将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据。”最高院上述复函发布后，司法机关就当事人对水上交通事故责任认定不服提起的行政诉讼案件采取了实体审理的态度。

二、理论探讨   

长期以来，就水上交通事故责任认定的可诉性问题存在两种截然不同的观点。

持“可诉”意见的观点认为：水上交通事故责任认定行为是海事管理机构依据法律的授权在行政管理活动中履行职责的行为，具有行政管理的属性，属于行政确认行政行为。有关责任认定实际影响了当事人的权利义务，在行政法上使当事人处于行政管理的相对方，可能受到行政处理或行政处罚，在民法上表现为民事权利义务的承担者或享有者，在刑法上可能成为刑事责任的承担者。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。此外，将责任认定书纳入法院受案范围，更有利于促进海事行政机关依法行政，从而切实提高行政效率。

持“不可诉”意见的观点认为：首先，交通事故责任认定书并未直接设立、变更、消灭当事人的权利义务，并不影响其实体权益，也不具强制执行力，不属于具体行政行为。其次，事故责任认定书属于事故调查后作出的一种技术性结论，其仅具证据效力，新修订的《海上交通安全法》也明确了海上交通事故责任认定的证据属性。在有关诉讼中，当事人依法可以对事故责任认定书提出异议，若当事人有足以推翻责任认定结论的相反证据，法院将依法不予采信该事故责任认定书。因此，该种诉讼处理模式并不会损害当事人的合法权益。再次，水上交通事故与道路交通事故在法律属性上并无本质区别，故应作出类似处理，由于道路交通事故确定不可诉，同理可推水上交通事故亦应不可诉。最后，赋予法院司法程序审查与监督权，固然有其积极意义，但也往往导致海事事故关联的海事海商案件因有关行政诉讼而出现程序空转，造成司法资源的浪费，拖延了对急需获得损害赔偿一方的权利保护，这既不符合程序正义追求的价值，也与诉讼经济目标相距甚远。

三、发展沿革

2020年12月，正式提请全国人大常委会审议的《海上交通安全法》（修订草案）第八十三条第二款拟从法律层面上明确海上交通事故责任认定书的证据属性。

在2021年的全国两会上，时任全国政协委员、厦门海事法院夏先鹏院长作出提案，认为海上交通事故责任认定与道路交通事故责任认定在法律属性上并无差异，按照“类似情况类似处理”的基本法律原则，两类事故认定书都应当作证据处理，不应纳入行政诉讼受案范围，海事司法实践长期以来已就此取得基本共识，建议最高人民法院尽早通过司法解释或其他适当方式废止【法民四（2019）15号】复函，确认海上交通事故责任认定书不可诉。

2021年4月29日，《海上交通安全法》修订通过，该法第八十五条第二款明确规定：“海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。”该条文的立法技术、用语与《道路交通安全法》第七十三条完全相同，其修法目的就在于与《道路交通安全法》保持同步，从法律层面上进一步明确海上交通事故责任认定书的证据属性。

2021年7月，考虑到最高人民法院复函尚未失效或者明令废止，而新修订《海上交通安全法》将于2021年9月1日实施，厦门海事法院在收到（2021）闽72行初10号某国际物流有限公司诉请撤销海事处作出的海上交通事故责任认定的行政确认案件后，就水上交通事故责任认定行为的可诉性问题向上级法院进行请示。厦门海事法院审判委员会多数意见认为水上交通事故责任认定行为不应纳入行政诉讼受案范围。理由在于：首先，从法律属性上看，其与道路交通事故责任认定并无本质差异。在应否纳入行政诉讼受案范围问题上，按照“类似情况类似处理”原则，两类事故责任认定应做类似处理。从立法部门意见看，道路交通事故责任认定行为已经由全国人大法工委通过法工办复字〔2005〕1号工作答复的方式，明确了其在行政法上的不可诉性。其次，从海事法院长期司法实践来看，若仅就责任认定行为提起的行政诉讼，法院一般都不予受理（或驳回起诉），此亦为海事司法实践长期以来已经达成的基本共识。只不过在2019年最高院复函后，海事法院才再行受理该类型案件。再次，单纯的事故责任认定书，对当事人权利义务并不直接产生的实质影响。即便有直接影响，当事人也可在提起的相应海事海商案件诉讼中，对作为证据使用的责任认定书所确认的事实提出异议，法院可就此进行审查处理，也不损害其合法权益。相反，由于行政、民事和刑事三类诉讼的审理角度和范围存在巨大差异。若确认其可诉性，既对相关民事、刑事诉讼的实体处理无明显助益，却又极易造成行政诉讼程序的“空转”与司法资源的浪费。不仅对急需获得损害赔偿的受损失一方造成诉讼迟延，而且对其合法权利的保护也不尽及时、周延。最后，最高院复函所称的“特别规定”是指将道路交通事故认定书“作为处理交通事故案件的证据使用”的规定。复函作出时的《海上交通安全法》虽无此类似规定，但是，2021年4月29日，该法已修订，第八十五条第二款明确，“海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。”该条文的立法技术、规范目的与用语，与《道路交通安全法》第七十三条完全相同，修改目的在于与《道路交通安全法》保持同步，进而从法律层面上明确其“证据”属性。而新修订的《海上交通安全法》将于2021年9月1日施行，最高院复函的前述答复意见，届时势必将与现行法律规定产生冲突。

2021年12月31日，最高人民法院民事审判第四庭发布的《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》第89点明确，根据2021年9月修订施行的《中华人民共和国海上交通安全法》第八十五条第二款的规定，海上交通事故责任认定行为不宜纳入行政诉讼受案范围。

2022年3月，最高人民法院就厦门海事法院逐级请示的上述问题，向福建省高级人民法院作出《关于水上交通事故责任认定行为应否纳入行政诉讼受案范围问题的答复》【（2021）最高法行他11号】。复函明确：“新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（自2021年9月1日起施行）第八十五条第二款规定：‘海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。’根据上述规定，水上交通事故责任认定行为不属于行政诉讼受案范围。”

至此，最高人民法院以其自身名义就水上交通事故责任认定的可诉性问题作出复函，肯定了福建省高级人民法院及厦门海事法院审判委员会的倾向性意见，明确水上交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围。

四、案件意义

虽然在本案请示过程中，最高人民法院民事审判第四庭已经在其发布的会议纪要中明确了其关于海上交通事故责任认定行为不可诉的观点。但本案的重要意义在于，最高人民法院自身，以复函的形式，明确了新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》施行后，水上交通事故责任认定行为不属于行政诉讼受案范围。在作出认定的主体上，复函代表了最高人民法院的观点，效力高于其下属庭室的认定；在认定内容上，系就水上交通事故责任认定行为的可诉性这一抽象法律问题进行了回应，不囿于个案，一定程度上具有准司法解释的性质。

         编写人 厦门海事法院 郑新颖